2006年11月1日 第27期

    编者按：为进一步推进地方财政监督机制建设，促进地方财政部门更新观念、创新思路，因地制宜地探索监督工作的方式方法，不断提高财政监督工作整体效能，财政部于10月29日至30日，组织部分省市财政厅局领导及财政监督机构负责同志在江苏省无锡市就构建稳定长效的财政监督机制问题进行了专题研讨。财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志亲自参与研讨并发表重要讲话。现将金组长讲话整理刊发，供各地学习并结合实际认

真加以贯彻落实。

因地制宜  稳步推进
着力构建稳定长效的财政监督机制
--金莲淑同志在地方财政监督机制建设研讨会上的讲话
(2006年10月30日)

同志们：
    我们召开了部分省市为期一天半的财政监督机制建设研讨会。这次研讨会开得很有必要，也富有成效。一天半来，与会代表紧紧围绕“构建稳定长效的财政监督机制”这个主题，结合本地特色，介绍了各自的经验、做法，并对如何进一步推进财政监督机制建设谈了很多设想，提了不少建议，我认为讲得都很好。如江苏省财政厅、无锡市财政局树立财政监督全新理念，切实加强财政监督制度创新，积极开展财政内控体系机制建设，努力推进财政“大监督”格局，取得明显成效；山西省财政厅通过授权财政监督专职机构对省级财政项目资金立项申报进行事前审核，同时组织开展省级财政项目资金拔付和使用情况的事中监控，再组织开展省级财政项目资金使用绩效的事后检查，积极推进省财政厅驻各地市财政监察组日常监督工作与财政管理业务的有机融合，在对财政专项资金分配使用全过程监管方面迈出了较大步伐；山东、湖南等省通过加大对部门预算管理的监督力度，促进预算编制的科学、合理和预算执行的严肃性；辽宁省财政厅专门成立了辽宁省财政财务审核中心，与省财政厅监督局合署办公，取得较好效果；广东省财政厅通过建立内部循环监督工作系统、省级财政专项资金监督工作系统、财政资金垂直跟踪监督工作系统和重大公共项目全过程监督工作系统，逐步构建起全方位的财政监督工作机制；陕西、河北等地努力强化财政监督职能和加强财政监督机构队伍建设，为进一步完善财政监督机制奠定了坚实的基础；青岛、宁波等市在工作中坚持财政监督全面覆盖，注意协调专职监督机构和其他业务机构监督的关系，通过完善财政部门内部监督职责分工，使财政监督始终贯穿于财政管理的全过程；北京、吉林等财政厅局在建立健全业务信息共享机制、提高财政监督信息化水平方面成效明显；河南省财政厅在健全内部监督工作制度，创新内部监督机制方面，探索提出了不少好的经验做法；宁夏、甘肃等地在对资金和项目进行合规性监督的基础上，积极推进财政项目支出绩效监督，关注重点项目的资金使用效益，重视提升检查效果；四川在改进会计监督方式方法方面，创新实施专家审理制度，联席会议制度，委托中介机构公开招标制度，注重加强部门协调和资源共享，会计信息监督水平不断提高；江西南昌、湖南娄底、河南鹤壁、陕西眉县、宁夏石嘴山等地市财政部门在积极构建预算编制、预算执行和预算监督相结合的财政监督机制建设方面取得较大突破，其共同特点是，通过实行事前审核把关、事中跟踪监控、事后检查调研的全过程监督，逐步实现财政监督与财政管理的紧密融合。这次研讨会上交流的经验和做法，各有侧重，各有特色，有针对性地总结了各自开展财政监督工作的经验做法和心得体会。总的看，由于各级领导高度重视，特别是“一把手”亲自抓，亲自管，广大财政监督干部充分发扬敢于创新、勇于探索、甘于奉献和爱岗敬业的奋斗精神，财政监督机制建设呈现出蓬勃发展的良好态势。
    按照财政监督服务财政管理的总体要求，根据部党组关于建立财政监督机制的指示精神和同志们提出的意见和建议，下面我谈几点意见，供同志们参考。
    一是要进一步统一思想，提高认识。去年昆明会议以后，多数地方按照科学发展观的要求，以建立健全财政监督长效工作机制为主线，积极探索适合本地特色的财政监督新机制，涌现出大批好的经验、好的做法。但仍有少数地区对财政监督工作缺乏长远考虑，思路打不开，工作方式陈旧单一，基本上还是事后的专项检查；有的地方工作内容比较散乱，基本上处于“零打碎敲”的状态；有的地方财政监督与财政管理脱节，事前审核、事中监控力度不够，与财政部门内部业务机构的关系没有理顺，财政监督整体成效不理想；部分地方财政监督工作方式方法或多或少还带有“大检查”的痕迹，侧重于运动式检查，或者重检查轻整改提高，等等。上述问题的存在，说明有些地方对财政监督机制建设的认识还不到位，重视程度还不够，采取的措施还不得力。应该说，推进财政监督机制建设，是财政部党组经过认真思考、反复研究提出的一项重大举措，我认为此举是对事后检查型监督传统思维的一场“革命”，是财政监督紧密融合财政管理的重要手段。结合各地实践与探索，我认为今后推进财政监督机制建设应当注意做好以下几方面的工作：
    首先，在监督理念上，推进财政监督机制建设，就是要在财政运行过程中，把财政监督作为财政管理的必要环节和有机组成部分，纳入制度安排和程序设计，加大事前、事中监督力度，真正形成财政监督与财政管理的紧密融合，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控。
    其次，在监督要求上，要把握财政监督机制建设的稳定性、同步性、互动性、规范性。稳定性就是财政监督要着眼于完善健全预算编制、执行、监督三位一体的财政运行机制，强调将专职机构监督纳入财政运行的制度性设计，强化对预算编制和执行情况的监督，充分发挥财政监督专职机构和其他业务机构在加强财政监督方面的共同作用；同步性就是财政监督要贯穿于财政运行的整个过程，在工作中要重视强化财政运行的日常动态监控；互动性就是财政监督机制体现为财政监督与财政管理的紧密融合与良性互动，监督成果能够得到充分利用和体现；规范性就是财政监督要依法进行，权责明确，程序规范。
    第三，在监督内容上，要紧密围绕收入监督、支出监督、内部监督、会计监督四条主线展开。收入监督重点是围绕做大财政收入“蛋糕”，加强税收征管质量和非税收入征缴质量的日常监督，积极开展财税政策执行情况的监督检查，保障财政收入真实、完整；支出监督重点是要加大事前审核和事中监控的力度，尽可能与部门预算编制、国库集中支付、政府采购等同步监督，积极开展财政资金有效性监督，把有效性监督贯穿于财政支出的日常监管和专项检查之中，确保财政支出资金的安全、规范和有效；内部监督的重点是业务机构的履行职责和执法质量，包括是否按照既定的法规政策开展工作，以及工作程序是否规范有效。内部监督是推进财政监督机制建设的重要切入点，要逐步提高内部监督的层次和地位，由检查监督型向检查控制型转变，从一般监督向绩效监督转变，内部监督要重点关注被查单位内部管理状况，强化对财政资金分配使用有效性的评价，进一步落实纠正措施和整改责任制，提高检查处理的透明度和影响力，逐步建立长效稳定的内部监督制约机制；会计监督的重点是要强化会计信息质量检查和注册会计师行业执业质量的行政监管，通过查处重大违规违纪案件，不断提高监管水平，严厉打击会计造假和扰乱会计市场秩序的行为，树立政府监管权威。
    可以预见，随着财政监督机制建设的不断推进，财政监督融入财政管理的特征将会越来越鲜明。各地财政部门尤其是主要领导，一定要从财政监督长远发展的角度转变思想观念，明确监督重点，健全监督制度，理顺监督程序，充分认识财政监督机制建设的重大意义，围绕财政监督机制建设的总体要求，采取有效措施，认真规划，逐步推进。
    二是要因地制宜，注重实效。监督机制建设的实质是根据财政管理和改革发展的需要，适时对财政监督制度建设、监督工作程序及监督的内容和方式方法进行必要调整和规范。其具体做法，要坚持在继承的前提下创新，在现有的基础上突破。各地财政管理水平和财政改革进程不同，财政监督机构设置、人员配备不同，财政监督工作基础和开展工作的方式方法不同。因此，各地财政监督机制建设一定要立于当地实际，注意突出自身特色，根据自身的优势和长处，选准切入点，不搞一刀切。如有的可以从加强内部监督入手，在部门预算编报的事前审核上多下功夫，不断提高财政资金分配的科学性、预算执行的严肃性；有的可以从对重点项目资金的专项检查入手，重视提高财政资金的安全性和合规性，积极探索有效性监督的方式方法，不断提高财政资金的使用效益；有的可以从开展财政收入监管入手，强化税收征管质量监督，达到增收节支，规范监管，聚集财力的目的；有的可以从国库集中支付资金审核、加强收支两条线监管等具体事项入手，逐步加大财政资金事前审核和事中监控的力度。不管从哪个角度入手来构建财政监督机制，其最终目的是要实现财政监督切实融入财政管理，实现财政监督的制度化和规范化。
    同时，我们要清醒的看到，财政监督机制建设是一项探索性很强的工作，要在注重实效的基础上进行创新。推进财政监督机制建设需要广大财政监督干部充分发挥积极性、主动性和创造性。本次研讨交流的一个明显的特点，就是各地的专职监督机构都在积极主动、创造性地开展工作，都在不断探索财政监督工作的新思路、新方法、新举措。我认为，同志们研讨交流的工作思路和经验做法，大家要互相借鉴学习，取长补短，共同提高。目前财政监督正面临着重大变革，工作的内容和重点肯定会随着财政管理改革不断创新和完善。因此，以改革的态度还是以固步自封的态度对待财政监督工作，不仅关系到各地财政监督的健康发展，还将决定各地财政管理水平的高低。在推动财政监督机制建设过程中，希望大家始终保持创新的姿态。不断创新监督手段，创新方式方法和成果利用，注重监督实效。要尽快改变过去的以事后检查为主的做法，使监督方式从集中性、临时性的事后检查向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合转变，逐步强化事前审核和事中监控力度。各地要在加强专项检查的基础上，有针对性地探索加强日常监管的突破口或切入点，并注意协调监督选点、监督成本与监督成效之间的关系。要在加强内外沟通与协调的基础上，切实提高监督成效和监督成果利用水平，通过沟通协商、信息共享、协同执法、跟踪回访、对外公告、案件移送、责任追究等多种有效形式，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考和促进财政管理等方面的重要作用，促进财政管理职能的真正落实。这里特别强调一下要坚持跟踪回访，就是对下发的处理决定和整改建议落实执行要坚持进行跟踪回访监督。近年来部里和不少地方的监督实践证明，坚持跟踪回访制度是确保检查处理决定有效都在积极主动、创造性地开展工作，都在不断探索财政监督工作的新思路、新方法、新举措。我认为，同志们研讨交流的工作思路和经验做法，大家要互相借鉴学习，取长补短，共同提高。目前财政监督正面临着重大变革，工作的内容和重点肯定会随着财政管理改革不断创新和完善。因此，以改革的态度还是以固步自封的态度对待财政监督工作，不仅关系到各地财政监督的健康发展，还将决定各地财政管理水平的高低。在推动财政监督机制建设过程中，希望大家始终保持创新的姿态。不断创新监督手段，创新方式方法和成果利用，注重监督实效。要尽快改变过去的以事后检查为主的做法，使监督方式从集中性、临时性的事后检查向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合转变，逐步强化事前审核和事中监控力度。各地要在加强专项检查的基础上，有针对性地探索加强日常监管的突破口或切入点，并注意协调监督选点、监督成本与监督成效之间的关系。要在加强内外沟通与协调的基础上，切实提高监督成效和监督成果利用水平，通过沟通协商、信息共享、协同执法、跟踪回访、对外公告、案件移送、责任追究等多种有效形式，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考和促进财政管理等方面的重要作用，促进财政管理职能的真正落实。这里特别强调一下要坚持跟踪回访，就是对下发的处理决定和整改建议落实执行要坚持进行跟踪回访监督。近年来部里和不少地方的监督实践证明，坚持跟踪回访制度是确保检查处理决定有效落实、消除被查单位侥幸心理、巩固监督成效的重要手段，必须予以坚持和加强。
    三是要整体推进，均衡发展。推进财政监督机制建设需要各地财政监督工作齐头并进，均衡发展，但目前各地财政监督发展不平衡问题还比较突出。主要表现为：地方各级领导认识、重视和支持财政监督的程度不平衡；专职监督机构开展工作的主动性和创造性不平衡；专职监督机构设置和干部队伍素质不平衡；各地财政监督基础建设不平衡，等等。为此，各级财政部门要继续按照昆明会议提出的财政监督机制建设总体框架和基本要求，结合当地实际，推进财政监督工作的均衡发展。首先，财政部要加大对地方财政监督工作的指导力度。部监督检查局要从全局的角度统筹规划全国财政监督工作，注意把握方向，因势利导。对一些地方的典型经验和好的做法，要及时总结和宣传推广，使之成为全国的普遍做法；对各地一些普遍性的业务需求，可通过举办培训、组织交流、专题研讨等方式予以解决；对工作相对薄弱的地区，要采取推动措施，搭建交流平台，推进全国财政监督工作的均衡发展。要按照《预算法》、《会计法》的有关规定，适时强化对下级财政运行质量、预算执行情况的监督检查，可以在一定范围内开展上下联动或与当地专员办联合进行财政资金专项检查，促进财政监督的协调发展和整体水平的提高，形成中央与地方的良性互动和协调发展的态势，使地方财政监督与中央财政监督形成合力，以保证和提高财政监督的整体效能。其次，各省级财政监督专职机构应根据财政部的总体工作要求，结合本地情况，有针对性地提出具体的、可操作的指导实施意见，明确细化市、县财政监督专职机构的职责、任务和工作重点，充分发挥引导和示范作用，强化和推动基层监督工作向纵深开展。省级财政监督专职机构在整个财政监督体制中处于承上启下、沟通左右的重要地位。在推进财政监督机制建设过程中，省级财政监督专职机构应当在促进工作思路转变、指导机构设置、规范机构行为、强化队伍管理、提高队伍素质等方面发挥主导作用。目前，有的地方财政监督专职机构尝试与当地专员办联手开展专项检查，取得了较好效果，达到了相互交流、锻炼队伍、提高干部政策水平与业务技能的目的。对这种监督方式，部里是提倡的。第三，要调动市、县财政监督专职机构的积极性和创造性，充分发挥他们在推进财政监督机制建设中的主动作用。只有上下形成一盘棋和一条线的整体合力，才能发挥规模效应，扩大财政监督的影响，促进财政监督整体水平的提高。
    在这里，我要专门强调一下会计监督问题。当前，会计监督工作总体形势比较好，大多数地方对会计监督工作非常重视，不断摸索、总结检查经验和有效做法，取得了比较明显的成效。但同时也应该看到，会计监督工作还存在一些问题，各地的监管理念、监管水平、监管质量、工作进展等参差不齐；个别地方没有整体工作规划，缺少明确的工作目标和思路，创新不够；还有的地方将会计监督等同于会计信息质量检查，不重视对会计师事务所的执业质量监管，没有充分发挥会计师事务所的辐射作用。今年2月，温家宝总理在我部上报的检查报告上作出重要批示，要求“加大会计监督检查力度，综合治理会计信息失真问题”，充分体现了国务院领导对会计监督的高度重视。国际社会也对我国会计信息质量予以密切关注，如欧盟在关于我国市场经济地位的谈判中，高度重视我国会计信息质量检查情况。会计信息是市场经济的重要基础信息，加强会计监督对整顿市场经济秩序和构筑社会诚信体系具有十分重要的意义。各地要进一步引起高度重视，切实履行会计监督职责，统筹安排企业会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查，充分利用会计师事务所的辐射作用，在更高层次上实现会计监督，提高监督成效。其次，从会计监督对象与会计监督内容看，会计监督具有鲜明的独特性和较强的专业性，行政风险较高。为此，各地必须坚持“全国一盘棋”，进一步强化会计师事务所执业质量和企业会计信息质量的行政监管，研究和建立法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制，形成监管合力。今年部里第一次统一组织地方开展会计信息质量和会计师事务所执业质量检查，各地积极性比较高，据了解都能按时保质完成检查任务，正在进行资料的汇总和上报工作。对检查发现的问题，既要严格依法审理和处理处罚，又要注意规避行政风险。检查结束后，部里将对各地的检查工作进行统一考核，作出评价，以推进会计监督工作的不断深化，规范发展。
    四是要重视计算机网络信息技术，强化实时监控。推进财政监督机制建设，还要充分利用信息技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设。今年8月份，部里在北京召开了“金财工程”建设会议，进一步安排部署了“金财工程”建设工作。金人庆部长在会上作了重要讲话。金部长在讲话中指出，“金财工程”建设意义重大，不是单纯的技术问题，更主要体现为管理问题，可以说是一场管理革命，是对传统财政管理模式的重大改革和创新，是深化财政改革的重要内容。从财政监督的角度看，我认为“金财工程”建设，对于财政监督机制建设有着重要的推动作用，是解决财政监督信息不对称问题、提升财政监督整体形象、提高财政监督工作效率的重要手段和难得的机遇，对于建立健全财政资金运行全过程的监督机制，对于财政监督方式方法的变革和创新，对于提高财政监督绩效和缓解人少事多的矛盾，都会产生巨大的作用，是促进财政监督融入财政管理的良好契机。目前，河北、吉林、湖南、北京、宁波等一些地方财政部门已对财政监督信息化建设作了规划和安排。希望各地财政部门领导和相关部门一定要充分重视，切实将财政监督纳入各地的信息化建设规划，紧密结合“金财工程”建设进程，上下互动，横向联动，协调配合，确保财政监督信息化建设真正融入“金财工程”建设，切实提升财政监督信息化水平，加快财政监督信息化建设步伐。
    五是要加强沟通联系，注重协调。部里在研究构建财政监督机制的过程中，深刻体会到加强沟通协调对于财政监督机制建设的极端重要性，这是财政监督扩大影响，取得实效，顺利推进机制建设的关键问题。我在很多场合讲过，“坚持原则与协调关系并不矛盾”。加强沟通协调会更有利于坚持原则，会增强财政部门内部和外部的监督合力，更易于取得监督实效。机制建设是财政监督专职机构和其他业务机构的共同任务，在机制建设过程中，必须注意加强内部和外部的沟通与协调。
    在财政部门内部，要协调好财政监督专职机构和其他财政业务机构的关系，要做到监管信息共享，要通过多种协调形式，及时沟通情况，共同研究解决问题，重点协调财政监督专职机构与各业务主管机构监督职责的划分、监督检查的组织实施和监督成果的有效利用问题，建立财政监督专职机构和财政业务机构相互配合、相互制约、相互促进、高效有序的工作协调机制，促进财政监督检查与其他日常业务管理的有机结合，更好地发挥财政监督的整体效能。
    对财政部门外部，要处理协调好与审计、证券监管、税务、海关等相关部门的关系，注意形成监管合力，为财政监督机制建设创造良好的外部环境。如在开展会计监督时，财政部门作为履行对注册会计师事务所监管的法定职能部门，要主动牵头协调好与审计、注协等部门的关系，与他们携手建立顺畅有效的沟通机制。可以通过建立联席会议制度，共同研究探讨注会行业监管中发现的问题，积极寻求治理对策，达到促进会计师事务所规范管理，有效防范假账风险的效果。此外，各地不仅要积极开展财政监督舆论宣传，通过多种媒体方式扩大财政监督的影响力，还要协调好与司法机关、纪检监察部门的关系，建立健全案件移送、案件处理与反馈、单位和个人责任追究等工作制度，增强财政监督的威慑力和监督效果。
    六是要以人为本，强化队伍建设。加强财政监督队伍建设是各地建立健全财政监督机制的组织保障，是提高财政监督效率的根本途径。目前，有的地方财政监督人员变动频繁，新调进来的人员对监督业务工作不甚了解，影响了财政监督工作的深入开展；有的财政监督干部对财政业务不钻研不熟悉，不重视对检查成果的综合利用，往往是就检查论检查，缺乏归纳分析问题和提炼监督检查成果的能力；有的财政监督干部“会查不会写、会查不会分析、会查不会总结”，等等问题比较普遍。财政监督干部迫切需要加强学习，提高综合素质。特别是随着财政监督机制建设的深入推进，健全机构、优化队伍越来越显得更加迫切。首先，各地财政部门领导要继续重视和支持财政监督队伍建设。任何工作都离不开领导重视，财政监督工作和监督机构队伍建设更离不开领导的重视和支持。从实践情况看，凡是得到领导重视的地方，其监督工作成绩就相对突出。其次，要继续健全监督机构，强化监督职能。希望各地学习借鉴山东、山西、湖北等地的经验和做法，努力健全加强财政监督专职机构，并结合当地实际，不断调整和完善监督机构的工作职能。希望各地积极创造条件，在机构建设上迈出更大的步子。第三，要择优选拔人才。要注意选派年富力强、熟悉财政和会计业务的专业人才充实到财政监督队伍，鼓励在职干部考取注册会计师、律师等资格，不断提高监督干部的专业素质和业务水平。第四，要加强干部培训工作。加强财政监督干部的政治和业务培训，提高干部综合素质，是财政部门的重要任务，是需要各级财政部门共同做好的工作任务，要采取多种方式和渠道强化培训，开展多层次、多角度的政治业务培训。各省级财政监督机构要加大对市、县财政监督干部的培训力度，根据实际业务需要，有针对性地定期开展各种形式的学习培训，切实提升基层财政监督干部的综合业务素质和工作能力。
    从今年前三个季度的监督检查情况看，总体上是比较好的，工作成绩是明显的。今年后两个月，各地要结合当地财政中心工作和实际需要，在完成好既定的监督检查任务基础上，认真做好处理违规违纪问题、及时下发处理决定、提出整改意见和建议、追究责任人个人责任、做好检查和调研总结等工作，确保全年财政监督工作取得实效。
    同志们，刚刚闭幕的中国共产党十六届六中全会，是在我国改革发展关键时期召开的一次十分重要的会议。全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，是党的思想路线和群众路线的结晶，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望，继承、丰富和发展了科学社会主义理论，是对构建社会主义和谐社会具有重大指导意义的纲领性文件。《决定》提出要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。《决定》提出，不断完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。财政是政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、体制保障和政策手段，认真贯彻落实十六届六中全会精神，构建社会主义和谐社会，财政部门责任重大，任务艰巨。各级财政部门包括财政监督机构，要认真学习、深刻领会六中全会精神，提高对构建社会主义和谐社会重大意义的认识，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，增强自觉性和主动性，努力做好各项工作。要继续着力做大经济财政蛋糕，为建设社会主义和谐社会提供坚实的物质基础；要进一步调整财政支出结构，完善基本公共服务体系；要着力整顿和规范收入分配秩序，逐步缩小收入分配差距；要进一步加快社会保障制度建设，切实维护群众切身利益；要加强对建设社会主义新农村建设的支持；要完善财税体制，促进区域协调发展；要着力支持建立创新体系，推进经济增长方式转变。在上述工作中，财政监督大有作为，大有可为。各级财政部门和财政监督机构，要有强烈的责任感和使命感，要重视提高工作效率和敏锐性，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，加大对重大财税政策执行和重点支出资金分配使用的监督落实力度，以建立稳定长效的财政监督机制为契机，下大力气使财政监督成为财政管理必不可少的一个重要环节，努力实现财政监督与财政管理的紧密结合和融合，最大程度地发挥财政监督在促进财政管理健康发展和促进构建社会主义和谐社会中的积极作用。